在《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》（以下简称《批复》）对抵押生效要件的规定，对金融债权维护造成了一定程度的冲击。《批复》规定，“以国有划拨土地使用权为标的物设立抵押，除依法办理抵押登记手续外，还应经具有审批权限的人民政府或土地行政管理部门批准。否则，应认定抵押无效。”“本批复自公布之日起施行，正在审理或者尚未审理的案件，适用本批复”。等于

　　《批复》具有溯及既往的能力。据调查反映，办贷及债权维护上存在以下难点。

　　《批复》施行前发放的该类贷款的抵押权益得不到保护。之前办理的国有划拨土地使用权抵押基本上已进行登记但未经审批。同时到目前为止，国家土地行政管理部门还未正式对《批复》实施以前的国有划拨土地使用权抵押登记是否视同已审批作出说明，也未出台办理国有划拨土地使用权抵押审批的办法，严重威胁着金融合法债权。

　　补办批准手续存在困难。除了企业有主管部门或相应国有资产管理公司，争取其批准抵押外（其效力尚存在不确定性），其他补办批准手续基本不可行，其原因一是批准部门未明确，导致在实践操作中各有关部门相互推诿。二是相当一部分企业已经处于改制阶段，企业不予配合。

　　对新发放该类贷款要求批准存在问题。一是许多土地证上无法看出土地使用权的取得方式是划拨还是出让。二是批准部门未经明确。三是“国有划拨土地使用权抵押登记许可证”业务办理速度有待提高。该许可证业务尚未推广至县（市、区）。该类信贷业务手续繁琐，程序不明确，不符“效能”精神。而且在法律效力具有一定的不可测性，部分行（社）甚至停办此项信贷业务。

　　为此，温州加大对国有划拨土地使用权抵押贷款的催收力度；向各级土地行政管理部门申请补办手续；要求客户提供其他担保以保障银行债权的实现；对新办的国有划拨土地使用权抵押贷款要求办理政府有关部门的批准手续；严格控制该类贷款，上收信贷权限，从严控制贷款抵押率。

　　根据法不溯及既往原则，为更好地维护金融合法债权，体现对抵押权益的保护，建议调整《批复》实施时间，即适用于2003年4月18日《批复》施行后签订的该类抵押合同。

　　建议国土资源管理局确认《批复》施行前办理的该类贷款抵押登记视同已批准。经国土资源管理局办理抵押登记的国有划拨土地使用权抵押，虽然只有土地使用权抵押登记证明，但该种登记内容事实上包含了审批的实质要件。此外，建议土地行政管理部门在新发放土地证上注明土地的取得方式。

　　明确审批部门和审批程序。根据《批复》规定，审批部门为有审批权限的人民政府或土地行政管理部门。法院认为因政府部门目前没有明确审批程序，暂时认定主管部门或国有资产管理公司批准具有相同法律效力。因此，为了更加有利于国有企业的融资，支持国有企业改制，建议地方政府、国土资源管理局明确审批部门和审批程序，方便企业融资，减轻企业负担。

　　建议地方人民法院制定《批复》实施指导意见，以便实践操作，帮助金融机构维护好金融合法债权。金融机构应积极采取措施加强国有划拨土地使用权抵押贷款管理，加大“抓降”力度。不宜被动地置“抵押无效”之法律后果于不顾，也不宜简单地采取停办该类信贷的做法。对学校教育设施等法律明文规定不得抵押，但借款确有需求、有效益的，宜采取创新方法予以支持。积极争取地方政府、法院和土地行政管理部门的支持，共同推动好地方经济金融的协调互动发展。（曹光群）